Die Europäische Agrarpolitik aus der Sicht des Bundes

Datum:

04.12.09

Ort:

Universität Stuttgart-Hohenheim

Redner:

Staatssekretär Gert Lindemann

Es gilt das gesprochene Wort!

Anrede!

1. Einleitung

Agrarpolitik nach 2013 – ein "Geister-Thema".

Es steht bisher noch auf keiner offiziellen Agenda; dennoch wird hierüber in Fachkreisen intensiv diskutiert.

Es gibt hierzu schon einen bunten Strauß von Meinungen und Wünschen – ein Weiß- oder Grünbuch der Kommission gibt es aber noch nicht. Erst recht liegen weder ein Vorschlag der Kommission noch Rechtstexte vor.

Und dennoch ist es DAS Thema, das derzeit im Mittelpunkt der agrarpolitischen Diskussion steht, das Konferenzen und Tagungen beherrscht.

Ich habe deshalb gerne diese Einladung angenommen, vor einem ebenso interessierten wie fachkundigen Publikum – an einem Schnittpunkt von Wissenschaft und Politik – über diese Frage zu sprechen.

2. Ausgangslage – es hängt am Geld!

Zunächst einmal zur Ausgangslage: Wo steht die Gemeinsame Agrarpolitik?

Über die Geschichte der Gemeinsamen Landwirtschaftspolitik seit den 50er Jahren brauche ich Ihnen nichts zu erzählen. Sie alle kennen und verfolgen die Agrarpolitik seit langem – es geht mit der Gemeinsamen Agrarpolitik ja fast wie mit der Kirche, von der man sagt: Ecclesia semper reformanda. Für alle Nichtlateiner: Die Kirche muss sich ständig erneuern.

Das wäre sicher auch ein hochinteressantes Thema – aber dazu gibt es berufenere Referenten als mich.

Diese Reformen waren bitter nötig – und sie sind uns nicht leicht gefallen. Erforderlich waren sie, weil die Gemeinsame Agrarpolitik alten Stils nicht mehr finanzierbar war. Teilweise aber auch, weil Milchseen und Butterberge nicht mehr hinnehmbar waren – weder für die heimischen Verbraucher noch für unsere Handelspartner.

Die größte Kehrtwende der Gemeinsamen Agrarpolitik war die Reform von 2003 mit der Einführung der entkoppelten Direktzahlungen.

In der "Gesundheitsüberprüfung dieser Reform", dem so genannten "Health Check", haben wir 2008 Korrekturen dieser Reform vorgenommen und die Entkopplung weiterer Prämien in den nächsten Jahren vorgezeichnet. Außerdem ist es im Rahmen der 2. Säule jetzt möglich, die neuen Herausforderungen für die Landwirtschaft durch passende Fördermaßnahmen zu begleiten.

Wir können jetzt aber nicht stehen bleiben. Vielmehr müssen wir weiter in die Zukunft blicken. Die derzeitige Förderung des ländlichen Raums ist auf sieben Jahre bis 2013 angelegt. Das passt zum aktuellen Zeitraum der Finanziellen Vorausschau – der finanziellen Grundlage der EU.

Danach ist nicht nur über die Inhalte der Förderung zu sprechen, sondern vor allem auch über die Finanzierung der Europäischen Union.

Die alles entscheidende Frage ist nach dem "WIE VIEL?" Das heißt: Wie viel Geld wird der EU in den Jahren ab 2014 zur Verfügung stehen, und wie wird es ausgegeben werden?

Die EU hat in den letzten Jahren an Zuständigkeiten gewonnen; die werden zu berücksichtigen sein.

Außerdem kommt aus Europa und aus den Entwicklungsländern der Ruf nach Unterstützung bei der Finanzierung des Klimawandels. Andere Politikbereiche der EU, zum Beispiel die Energie- und Raumfahrtpolitik, werden zunehmend "vergemeinschaftet" – und auch für diese Politiken wird Geld gefordert.

Ob der "Finanz-Kuchen", der verteilt werden kann, größer werden wird, steht noch nicht fest – klar ist, dass es zunehmende Begehrlichkeiten und andere Interessen gibt. Und es gibt viele Interessenvertreter, die die rund 40 Prozent, die aus dem EG-Haushalt bis heute für die Gemeinsame Agrarpolitik ausgegeben werden, deutlich verringern wollen.

Diese Gemengelage muss man berücksichtigen, wenn man fragt, welche Wünsche und Vorstellungen wir haben und was davon denn am Ende realisierbar sein könnte.

Zu bedenken ist und bleibt auch, dass Deutschland der größte Nettozahler der Gemeinschaft ist. Jede finanzielle Entscheidung und jede Diskussion um die Ausgestaltung von Maßnahmen ist also – offen oder weniger offen – von der Überlegung begleitet, was dies für die Nettozahlerposition bedeuten würde.

3. Was wurde bisher erörtert?

Es hat bisher auch schon einige Beratungen dieses Themas auf politischer Ebene gegeben – in Deutschland und in Europa:

Die französische Präsidentschaft hatte das informelle Ministertreffen in Annecy im September 2008 für eine Eröffnung der Diskussion über die Zukunft der Gemeinsamen Agrarpolitik nach 2013 genutzt.

Auch die tschechische Präsidentschaft hat das Thema in diesem Sommer aufgegriffen. Im Rahmen eines informellen Meinungsaustausches haben sich die EU-Agrarminister über die Zukunft der Direktzahlungen ausgetauscht.

Unter beiden Präsidentschaften hat der Ministerrat sich aber nicht auf gemeinsame Schlussfolgerungen einigen können. Das Meinungsbild war zu differenziert.

Die derzeitige schwedische Ratspräsidentschaft möchte die informelle Diskussion fortsetzen und über die Zukunft der Zweiten Säule beraten. Ein solcher Meinungsaustausch ist für den Ministerrat in der übernächsten Woche, am 14. und 15. Dezember, geplant.

Auch auf nationaler Ebene gibt es eine Festlegung, die vor dem Hintergrund der Entscheidungen zur Finanzierung der Europäischen Politiken getroffen wurde: Die Kommission hatte Anfang 2008 eine Mitteilung mit dem Titel "Den Haushalt reformieren, Europa verändern" vorgelegt.

Ich will Ihnen nicht verschweigen, dass es nicht einfach war, sich im Kreis der beteiligten Ministerien auf eine gemeinsame Stellungnahme zu einigen. Das Auswärtige Amt, das Bundesministerium der Finanzen, der Wirtschafts- und der Umweltminister: sie alle haben auch ihre Vorstellungen, wie Europa verändert werden sollte.

In dieser Stellungnahme wird aber betont, dass es auch nach 2013 eine Gemeinsame Agrarpolitik geben muss, die weiter vereinfacht und harmonisiert werden soll.

Folgende Schwerpunkte werden genannt:

• erstens: die Stärkung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit und der Wirtschaftskraft ländlicher Regionen sowie die Schaffung von Arbeitsplätzen innerhalb und außerhalb der Landwirtschaft, insbesondere in innovativen Sektoren;
• zweitens: die bedarfsgerechte Anpassung der technischen und sozialen Infrastruktur; die Entwicklung innovativer Anpassungsstrategien im Umgang mit Abwanderung und Alterung; die Verbesserung der Perspektiven für junge Menschen;
• drittens: die Sicherung einer umwelt- und naturverträglichen Landnutzung sowie die Erhaltung und Verknüpfung der Umwelt- und Erholungsfunktionen ländlicher Räume.

Soweit also die bisherige Haltung der Bundesregierung.

Nun haben wir inzwischen aber ein neues Dokument für die Arbeit der Bundesregierung: den Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP. Dieses Papier geht auch auf die Landwirtschaft näher ein. Dort heißt es nämlich: "Wir brauchen auch nach 2013 eine starke erste Säule und eine finanziell gut ausgestattet zweite Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik"

So weit, so gut. Wenn Sie jetzt glauben, sich entspannen zu können, irren Sie leider.

An anderen Stellen – insbesondere wenn es um die Finanzen der EU geht – ist nämlich deutlich Anderes zu lesen. Dort heißt es zum Beispiel dass der Europäische Mehrwert und die Subsidiarität die Richtschnur für die anstehenden Verhandlungen über die Zukunft des EU-Haushalts sein müssen.

Zudem wird dort weiter ausgeführt, dass die Mittel aus den Strukturfonds verstärkt auf das Ziel ausgerichtet werden müssen, die EU zum weltweit wettbewerbsfähigsten Raum zu machen – und das betrifft keineswegs ausschließlich den Agrarbereich!

Im Koalitionsvertrag heißt es auch, dass prinzipiell jede Förderung befristet sei und degressiven Charakter habe. Deutschland werde sich dafür einsetzen, dass – unter Beachtung der geltenden EU-Haushaltsobergrenze – eine schrittweise Neustrukturierung zugunsten gemeinsamer europäischer Zukunftsprojekte vorgenommen werden soll.

In der Aufzählung dieser Zukunftsprojekte finden sich viele wichtige Dinge – zum Beispiel Transeuropäische Verkehrsnetze, grenzüberschreitende Bildung, Justiz- und Polizei, Forschung und Innovation. Von Landwirtschaft ist keine Rede!

Sie sehen, dass es hier noch gewisse Auslegungsprobleme im Koalitionsvertrag gibt.

Auf dieser Grundlage wird in den nächsten Monaten – und insbesondere nach der endgültigen Vorlage der Mitteilung der Kommission – die Diskussion im Ressortkreis weitergeführt werden müssen – und Sie können anhand des bisher Gesagten erahnen, dass diese Diskussion nicht leicht werden wird!

4. Vorstellungen des BMELV

Nun aber zu den Vorstellungen des Bundeslandwirtschaftsministeriums: Nach 2013 sollte es nicht zu einem radikalen Bruch mit der gegenwärtigen Politik kommen.

Ich denke, wichtige Elemente der bisherigen Politik können übernommen werden.

Änderungen werden sich nicht vermeiden lassen, aber ich glaube, dass sie gleitend und schrittweise erfolgen werden.

Wichtig ist für mich, dass die Ausgaben für eine Gemeinsame Agrarpolitik vor der europäischen Öffentlichkeit gerechtfertigt werden müssen – ich zitierte eben den "Europäischen Mehrwert", wie ihn der Koalitionsvertrag einfordert – und ich glaube, dass das richtig ist!

Ich glaube aber auch, dass wir viele gute Gründe nennen können, die für eine europäische Agrarpolitik sprechen.

Ein weiterer wesentlicher Aspekt ist für mich die Bekämpfung des Klimawandels, zu der die europäische Landwirtschaft einen Beitrag leisten muss. Wir müssen eine klimaeffiziente Produktion unterstützen, die klimaschädliche Auswirkungen minimiert und auf nachhaltige und möglichst umweltschonende Weise hochwertige Produkte erzeugt.

Dabei müssen wir aber auch bedenken, dass mehr als eine Milliarde Menschen an Hunger oder Unterernährung leiden. Eine traurige Tatsache.

Für uns bedeutet das eine Verantwortung, der wir uns nicht entziehen wollen: Die Zahl der Hungernden in der Welt soll sehr deutlich reduziert werden. Zumindest dies sollten wir zu erreichen versuchen, auch wenn die mit dem so genannten Millenniumsziel erhoffte Halbierung möglicherweise nicht erreichbar sein wird.

Wir brauchen also weiterhin eine Agrarproduktion, deren internationale Wettbewerbsfähigkeit erhalten bleiben sollte und die zur Minderung des Hungers in der Welt beitragen kann.

5. Erste Säule

Lassen Sie mich, meine Damen und meine Herren, kurz auf die einzelnen Bereiche der Gemeinsamen Agrarpolitik eingehen.

Wenn wir uns die erste Säule der Agrarpolitik anschauen, müssen wir uns fragen lassen, welches System der Direktzahlungen zukünftigen Ansprüchen gerecht wird. Dabei muss auch bedacht werden, wie ein solches System an die Anforderungen der mittlerweile 27 Mitgliedstaaten angepasst werden kann.

Ich denke, wir sollten anstreben, im Zeitraum 2013/2016 eine solide Finanzierung zu ermöglichen, um – mit gleitenden Übergängen – langfristig eine Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten zu ermöglichen.

Unserer Meinung nach sollten die Direktzahlungen weiterhin ein wesentlicher Bestandteil der Gemeinsamen Agrarpolitik bleiben – sie müssen jedoch vollständig entkoppelt werden.

Nach meinen Vorstellungen sollten die Direktzahlungen zukünftig hauptsächlich drei Aufgaben erfüllen:

• Erstens sollten sie einen Beitrag zur Einkommenssicherung für landwirtschaftliche Betriebe leisten.
• Zweitens müssen sie einen Ausgleich für höhere Produktionskosten und den wegfallenden Außenschutz bieten.
• Drittens sollen sie eine pauschale Vergütung für öffentliche Leistungen der Landwirtschaft darstellen, die ansonsten in dieser Form nicht über den Markt honoriert würden.

Wir halten es für überlegenswert, nur einen Teil der Direktzahlungen als pauschalen Flächenbetrag zu gewähren. Dann könnte ein anderer Teil in einen nationalen Plafonds überführt werden.

Diese Lösung könnte die Mitgliedstaaten in die Lage versetzen, je nach ihren Prioritäten einen so genannten entkoppelten "Top up" zu gewähren. Alternativ könnten sie andere Maßnahmen, zum Beispiel nach Artikel 68 der Direktzahlungs-Verordnung, finanzieren.

Soweit ein paar Grundgedanken – Einzelheiten dazu müssen sicherlich noch ausführlich diskutiert werden.

Zu einem weiteren Aspekt der ersten Säule: die Marktsteuerungsinstrumente.

Die Maßnahmen zur Marktsteuerung haben jahrzehntelang im Mittelpunkt der Gemeinsamen Agrarpolitik gestanden. Sie sind mit den verschiedenen Agrarreformen deutlich reduziert worden. Ich halte sie als Notinstrument aber auch weiterhin für erforderlich.

Die Erfahrungen der Jahre 2007 und 2008 mit den steigenden Preisen für Agrarrohstoffe und Nahrungsmittel ebenso wie die Krise auf dem Milchmarkt haben gezeigt, dass wir auf dieses Instrumentarium nicht verzichten können.

Wir brauchen diese Möglichkeiten. In Form eines Sicherheitsnetzes sind sie auch in Zukunft unverzichtbar. Sie müssen selbstverständlich WTO-konform sein und sie müssen mit Bedacht eingesetzt werden – auch das haben wir in den letzten Jahren gelernt.

6. Zweite Säule

Lassen Sie mich zur zweiten Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik kommen: die Entwicklung der ländlichen Räume. Für mich ist klar: Die Förderung des ländlichen Raumes muss erhalten bleiben.

Die zweite Säule ermöglicht es, dass die Landwirtschaft und die ländlichen Räume die Herausforderungen

• des Klimawandels,
• des fortschreitenden Artenrückgangs,
• des Tierschutzes,
• der Verbesserung des Wassermanagements und
• des zunehmenden Bedarfs an erneuerbaren Energien

bewältigen können.

Die Politik zur ländlichen Entwicklung bedarf mit Blick auf diese Herausforderungen sogar einer finanziellen Verstärkung.

Auch dies ist ein Grund, warum auch nach 2013 von Anfang an eine eindeutige, verlässliche Finanzierungsgrundlage für die beiden Säulen der GAP erforderlich ist. Dabei möchte ich ganz deutlich klarstellen: Die "Modulation", das heißt Mittelumschichtung von den Direktzahlungen zur zweiten Säule, wollen wir beenden.

Für uns sind drei Aufgaben für die 2. Säule der GAP ab 2013 von maßgeblicher Bedeutung:

• Erstens: die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit land- und forstwirtschaftlicher Betriebe.
• Zweitens: die Förderung besonderer Leistungen für den Umwelt-, Natur- und Tierschutz.
• Drittens: die Stärkung der nachhaltigen ländlichen Entwicklung in Ergänzung zu den Aufgaben der übrigen EU-Strukturfonds (also des Europäischen Sozialfonds und des Europäischen Regionalfonds).

Sie werden jetzt sagen: Das ist ja nicht besonders neu! Das machen wir doch heute schon und das haben wir alles schon gehört. Da haben Sie recht.

Ich meine aber: Die Maßnahmen zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Land-, Forst- und Ernährungswirtschaft müssen in dem Maße an Bedeutung gewinnen, wie die Marktpolitik auf Liberalisierung und Stützungsabbau setzt.

Außerdem ist – insbesondere vor dem Hintergrund der weiteren Liberalisierung sowohl des Welthandels als auch der Agrarpolitik – die ländliche Entwicklungspolitik gefordert!

Im vergleichsweise dicht besiedelten Europa kommt es zunehmend darauf an, besondere Gemeinwohlleistungen der Landwirtschaft zu definieren und dann auch zu vergüten. Das können Leistungen im Tier-, Umwelt- und Naturschutzbereich sein – sie müssen natürlich oberhalb der Standards liegen.

Es kommt aber außerdem auch darauf an, Landbewirtschaftung in benachteiligten Gebieten zu erhalten (auch dies ist im übrigen eine Forderung des Koalitionsvertrags!).

Weiterhin wäre zu erwägen, ob und wie die Förderung der ländlichen Entwicklung auch über den engen Agrarbereich hinausgehen sollte. Für eine moderne Landwirtschaft und die Menschen in ländlichen Räumen ist ein attraktives wirtschaftliches, ökologisches und kulturelles Umfeld unverzichtbar.

Vitale ländliche Räume verbessern die Chancen, im immer schärfer werdenden Standortwettbewerb Wertschöpfung zu sichern. Sie ermöglichen es, Arbeitsplätze zu erhalten oder neu zu schaffen.

Für landwirtschaftliche Betriebe ergeben sich dann auch Möglichkeiten der Kombination verschiedener Einkommensquellen zum Beispiel durch Diversifizierung. Darüber hinaus schafft das Erwerbsalternativen für landwirtschaftliche Familien, die vom Strukturwandel betroffen wären.

Allerdings begründet eine solche Politik auch eine enge Verflechtung und einen erheblichen Abstimmungsbedarf der GAP mit anderen Politikbereichen – insbesondere mit der Regionalen Wirtschaftspolitik und mit den Strukturfonds.

Lassen Sie mich zusammenfassen:

In vielerlei Hinsicht benötigt die Gemeinsame Agrarpolitik aus meiner Sicht keine großartige Änderung. Die bisherigen Ziele haben sich bewährt; dringender Anpassungsbedarf besteht meines Erachtens nicht.

Das bestehende Instrumentarium ist mit einem gewissen "Finetuning" und mit kleineren Anpassungen durchaus geeignet, um die Herausforderungen der Zukunft zu bewältigen.

Es wird in den kommenden Monaten und Jahren darauf ankommen, die politischen Akteure von der Notwendigkeit einer solchen kontinuierlichen Gemeinsamen Agrarpolitik zu überzeugen. Ich hoffe aber auch auf das Verständnis in der Landwirtschaft und beim Berufsstand, wenn nicht alles so bleiben kann wie es ist!

Ich hoffe auf Verständnis, wenn die öffentlichen Gelder weniger werden, wenn ihre Verwendung besser begründet werden muss und wenn die Förderung an einzelnen Punkten angepasst werden muss.

Ich habe Ihnen die Widersprüche aufgezeigt, wie sie sich aus den verschiedenen Vorstellungen im Agrarbereich und außerhalb des Agrarbereichs ergeben.

Wir werden um die Aufrechterhaltung der Gemeinsamen Agrarpolitik kämpfen müssen. Wir werden um die Fördermöglichkeiten für die Bauern und für die ländlichen Räume noch harte Diskussionen zu führen haben.

Wir wollen das tun, mit guten Argumenten. Geben auch Sie uns solche Argumente an die Hand; der Austausch mit der Wissenschaft, mit den Bauern, den Verbrauchern, mit den Menschen in den ländlichen Räumen ist uns wichtig und essentiell!

Ich setze auf eine konstruktive Diskussion. Über das Ergebnis dieser Diskussion kann ich heute nicht spekulieren. Das wäre unredlich.

Wir müssen diese Gespräche ja schließlich nicht nur national, sondern auch mit den übrigen 26 Mitgliedstaaten führen – und wir müssen dies auch unter den wachsamen Augen unserer WTO-Partner tun.

Aber ich kann Ihnen versprechen, dass ich mich dafür einsetzen werde, eine gute Lösung zu finden, die unserer Landwirtschaft – trotz aller Änderungen, die auf Sie zukommen mögen - eine gute Perspektive ermöglicht!

Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit!